« Collecte des données et connaissance des populations »
XIIème colloque national de démographie
Amiens, CUDEP – 14 mai 2002
Une remarquable réalisation du Gouvernement Jospin est d’avoir établi la couverture maladie universelle selon laquelle toute personne régulièrement établie en France est assujettie à la Sécurité sociale. Une autre réforme, instituée par la Loi du 27 février 2002 sur la démocratie de proximité, a supprimé, à la demande de l’INSEE, le recensement général de la population, dont le dernier a eu lieu en mars 1999, et l’a remplacé, sous le nom de « recensement rénové de population » par un ensemble d’enquêtes tournantes, par cycles de cinq ans, exhaustives pour la moitié de la population dans les communes de moins de 10 000 habitants, par sondage pour l’autre moitié dans les communes plus peuplées. Pour la fixation annuelle de la population légale, la loi prévoit des interpolations et extrapolations de la population des communes non recensées à partir du suivi non nominatif des fichiers de la taxe d’habitation et de l’assurance-maladie.
La France ne dispose donc plus d’inventaire exhaustif de sa population, ni de ses logements. Dans le nouveau dispositif, le seul élément exhaustif est le répertoire des immeubles. Comment transformer les fichiers de la Sécurité sociale, devenus exhaustifs, en répertoires de population ? Un retour en arrière sur l’articulation des institutions administratives et statistiques en France sera utile.
Le numéro de Sécurité sociale
La normalisation des registres paroissiaux de naissances et de décès fut décidée pour des raisons juridiques par l’édit de Villers-Cotterêts de François Ier (1539) mais il fallut plus de deux siècles pour passer du juridique au statistique : c’est l’abbé Terray, sous Louis XV (1772), qui en organise la centralisation statistique. La pratique des recensements généraux de population, caractéristique des empires de l’Antiquité, renaît au 18ème siècle dans les États protestants d’Europe et est institutionnalisée aux États-Unis dès leur création (1790). En France, Bonaparte réussit un premier recensement général en 1801, Louis-Philippe et son ministre Thiers instituent en 1836 la périodicité quinquennale des recensements, régulière jusqu’en 1936. La Statistique générale de la France (SGF), qui en est chargée, se dote de machines mécanographiques à cartes perforées dès 1896.
Un Contrôleur général de l’Armée, René Carmille, imagine en 1936 de fonder sur elle toute l’administration et toute la statistique de la République (De la mécanographie dans les administrations, Sirey). L’effondrement de 1940 lui permet de donner corps à ses idées. Sous couvert de mobilisation clandestine, il obtient de créer le Service de démographie, puis le Service national des Statistiques, doté de directions régionales qui allaient devenir en 1946 celles de l’INSEE, exploitant d’imposants fichiers administratifs de cartes perforées. Au centre du système, le numéro d’identification à 13 chiffres, aujourd’hui connu sous le nom de “ numéro de Sécurité sociale ”. René Carmille est déporté et meurt à Dachau en janvier 1945.
Dans l’organisation mise en place à la Libération, l’INSEE conserve la gestion de deux fichiers généraux de la population : le répertoire électoral, grâce auquel nul n’est inscrit sur deux listes électorales distinctes, qui ne concerne que les Français majeurs ; et le répertoire d’identité des personnes physiques, autour du numéro de Sécurité sociale. L’INSEE joue donc un rôle administratif de gestionnaire de fichiers exhaustifs mais a besoin de la confiance du public pour obtenir des réponses sincères aux recensements et enquêtes qui constituent sa raison d’être. Il jette donc un voile pudique sur ce rôle administratif et s’en acquitte avec une certaine mauvaise conscience.
Par ailleurs, l’utilisation statistique des fichiers exhaustifs est problématique : les électeurs ne gèrent leur inscription électorale que de loin en loin, pour les élections nationales, les gens bien portants sont ignorés de l’assurance-maladie les titulaires de bas revenus sont ignorés du fisc… Surtout, si les procédures d’inscription aux fichiers sont en général correctement effectuées, en raison de l’intérêt même des administrés, celles de sortie et radiations le sont beaucoup moins. Tous les gestionnaires connaissent bien le phénomène de gonflement abusif des fichiers, encombrés de nombreuses « âmes mortes ». Pour obtenir à partir du répertoire des individus une évaluation précise de leur effectif et de leur pyramide des âges, il faudrait rendre rigoureuses les procédures de radiation consécutives au décès et à l’émigration des individus.
Ce n’est certes pas inimaginable, le numéro de Sécurité sociale étant déjà d’usage courant. Mais pour ce qui concerne les ménages, c’est la cacophonie. La définition statistique du ménage ne coïncide ni avec celle du fisc ni avec celle de la Sécurité sociale. Pour l’INSEE, le ménage est “ l’ensemble des personnes habitant le même logement ”, étant entendu que beaucoup de “ ménages ” ainsi définis sont constitués d’une seule personne. Le ménage est le concept qui relie les individus aux logements : les individus se groupent en ménages, les ménages habitent un logement. Le “ foyer fiscal ” prend en compte l’“ état matrimonial ” des personnes : deux adultes célibataires (non “ pacsés ”, doit-on désormais préciser) partageant le même logement sont taxés séparément. La notion d’“ assuré social et de ses ayant-droit ” prend en compte l’activité professionnelle : deux salariés mariés sont assurés séparément dans deux caisses distinctes de Sécurité sociale. Or le mariage, tel que l’enregistre l’état civil, ne correspond plus du tout à l’entrée en cohabitation, telle que la reconnaît la Sécurité sociale. Celle-ci ne s’accompagne d’aucune formalité, bien qu’elle ouvre divers droits sociaux, notamment en matière d’assurance-maladie. Et il n’y a pas d’“ état civil de l’emploi ”, qui enregistrerait les nouveaux contrats de travail d’un côté, les démissions et retraites de l’autre, et qui dresserait les statistiques des flux correspondants.
Quant aux déménagements, la seule source statistique de la répartition des ménages sur le territoire (le peuplement) est le recensement. Une des questions posées est: “Où habitiez-vous lors du recensement précédent ? d’où d’intéressantes études sur les “ migrations intérieures ” entre 1990 et 1999, qui seront disponibles… après 2002. Les déplacements qui ont lieu entre temps, ni ceux qui ont eu lieu depuis le dernier recensement, n’ont donné lieu à enregistrement statistique : il n’y a pas non plus d’ “ état civil des déménagements ”. Les particuliers qui déménagent signalent certes leur changement d’adresse à de multiples administrations : bureau de poste, listes électorales, inscriptions scolaires, branchements électriques et téléphoniques, rôles d’impôts, Sécurité sociale, caisse d’allocations familiales, fichier de cartes grises, caisses de retraite, etc. Personne n’a jamais entrepris de coordonner cette information.
Du natalisme au chômage
Le développement de la Sécurité sociale se fit dans une grande confusion politique et administrative. Les gouvernements de la Libération et de la IVe République mirent en place l’essentiel de la politique nataliste préconisée par Alfred Sauvy et le Professeur Robert Debré (Des Français pour la France, Gallimard, 1945), dont les deux piliers étaient l’impôt progressif sur le revenu doté du “ quotient familial ” et un système de Sécurité sociale intégrant les allocations familiales à côté de l’assurance-maladie et de pensions de retraite. Mais la méfiance que suscite l’hégémonie du syndicat communiste, la CGT, empêchèrent de doter le système du “ ministère de la Population ” qu’imaginaient les auteurs. Le ministère des Finances était seul pilote de l’impôt sur le revenu, tandis que la Sécurité sociale se ramifiait en multiples caisses, branches, risques, régimes…
La IVe République était une période de baby boom, de plein emploi, d’inflation et de « tensions sur le marché du travail ». Le nombre “ d’indépendants ”, agriculteurs, artisans et petits commerçants était encore élevé. Le ménage à salaire unique fut assimilé au ménage tirant son revenu de l’exploitation familiale : le mari, “ chef de ménage ”, était censé gagner seul le revenu du foyer, l’épouse était réputée vaquer aux soins du ménage, des enfants et des proches, dits “ ayant-droit ”. L’impôt sur le revenu taxe le niveau de vie réputé commun de tous les membres du foyer, calculé à partir du revenu total du ménage, salaires, revenus de la propriété et du capital, grâce à un système de “ parts ”, une part pour chaque adulte, donc deux parts pour un couple, et une demi-part pour chaque enfant. Femme au foyer et enfants sont dits “ personnes à charge ” du chef de ménage.
La Sécurité sociale mange alors son pain blanc. Elle encaisse en effet d’autant plus de cotisations que les assurés sont actifs, jeunes, célibataires, bien portants, et paye d’autant plus de prestations qu’ils sont âgés, chargés de famille, malades, chômeurs. Une euphorie inflationniste artificielle règne pendant toute la montée en charge du système, d’où de nombreux droits accordés. Le déficit prévisible quand il va falloir tenir les promesses faites est dénoncé par Jacques Rueff, lors du retour au pouvoir du Général de Gaulle (1958).
La montée de l’activité professionnelle féminine – irrésistible parce qu’aucune allocation ne remplace jamais le plus petit salaire à temps plein – généralisant le « couple à deux salaires », bouleverse l’économie du système, jusqu’à en pervertir l’intention. L’emploi indépendant perd ses places fortes, et le salariat devient la forme d’emploi normale, moderne, naturelle.
En 1967, pour mettre fin au “ laxisme ” de la Sécurité sociale, le gouvernement Pompidou choisit de créer trois grandes caisses nationales gérant les “ risques ” maladie, famille et vieillesse, auxquels s’ajoute l’UNEDIC, caisse nationale de l’assurance chômage. Or ces quatre caisses ont la même source de revenus, des prélèvements sur salaires dits cotisations salariales, plafonnées ou non, versés par les salariés ou les entreprises. Le système mis en place n’a pas de régulation centrale. Pour corriger les déficits, on ne connaît qu’une seule méthode, augmenter indéfiniment les cotisations. Or celles-ci sont perçues dès le premier franc, et pèsent sur le coût de l’embauche et sur les bas salaires, c’est-à-dire les salaires de débutants (jeunes), les salaires d’appoint (femmes, retraités, petits boulots). La croissance du chômage commence alors, s’amplifie avec la crise de mai 1968 et les “ accords de Grenelle” et s’accélère lors du “ premier choc pétrolier ” (1974).
Simultanément l’informatique se substitue à la mécanographie de Carmille. Les cartes perforées sont peu à peu remplacées par les bandes magnétiques. L’heure est aux grosses machines. En 1971, l’INSEE décide de centraliser les répertoires d’identification à Nantes. Le projet est malencontreusement baptisé SAFARI (pour Système Automatisé pour les Fichiers Administratifs et le Répertoire des Individus). En février 1972, l’administration aggrave son cas en organisant une 2ème étape qui cumulait cette centralisation avec celle du fichier national des assurés (avec l’adresse) de la Caisse nationale d’Assurance vieillesse (CNAV) à Tours. Le 21 mars 1974, Le Monde dénonce l’affaire sous le titre “ Safari ou la chasse aux Français ”. Une nouvelle campagne passionnelle s’ensuit et le jeu ne se calme que par le vote de la loi du 6 janvier 1978, créant la “ Commission nationale Informatique et Libertés ” (CNIL). Mais l’aventure a laissé des traces profondes et les responsables de l’INSEE jurent qu’on ne les y prendra plus. Pas question de reprendre le projet Safari en en changeant le nom et en le soumettant à l’autorisation de la CNIL. La France s’enfonce dans la cacophonie.
Mariage social
En 1972, le gouvernement Chaban-Delmas Delors, au lieu de refondre l’ensemble constitué par l’impôt sur le revenu, les cotisations sociales et les allocations familiales, avait encore compliqué le système en décidant que certaines prestations sociales seraient désormais attribuées sous conditions de ressources. Deux célibataires à bas revenus y ont droit séparément : pour continuer à en bénéficier à taux plein, mieux vaut ne pas mettre les revenus en commun et donc ne pas se marier. L’allocation pour un couple n’est jamais l’équivalent de deux allocations individuelles.
Le recul du mariage est certes commun à tous les pays d’Europe occidentale, dont les institutions sociales sont fort différentes. D’une part la maîtrise de la fécondité, c’est-à-dire le développement des méthodes modernes de contraception, a rendu l’activité sexuelle beaucoup moins dépendante du statut matrimonial. D’autre part, le niveau d’études atteint par les jeunes filles et leur autonomie économique ont rendu fréquemment sans objet la protection juridique que le statut de femme mariée donne aux épouses sans profession ou sans qualification. Mais l’égalité reconnue, en matière de protection sociale, aux couples mariés et aux couples vivant maritalement, a contribué à rendre moins utile la « régularisation » par mariage que les couples décidaient antérieurement au moment de la naissance d’un premier enfant.
Le mariage n’est plus l’acte fondateur d’un couple. Il en confirme simplement la validité, souvent pour des besoins administratifs ou bancaires. Le statut de « couple de célibataires », accepté par une société oublieuse de l’ancien adage « Boire, manger, coucher ensemble, c’est le mariage, ce me semble « , est d’autant plus séduisant qu’il entraîne parfois des avantages, dits “ effets pervers ”. A partir du moment où un plafond de ressources prive d’une allocation, deux conjoints qui travaillent n’ont pas intérêt à cumuler leur revenu. Tout se passe comme si s’était créé un mariage « social », sans cérémonie, et sans publication de bans, qui supplée le mariage « civil » : il suffit de faire une croix dans la case de la feuille de Sécurité sociale « vit maritalement avec l’assuré « . Au modèle de la “ femme au foyer ” a succédé dans la confusion celui de la “ copine au bureau ”.
Recenser les assurés sociaux
Un lent processus de consolidation du système français d’imposition fiscale et sociale en France ne fut engagé que par le gouvernement Rocard (1988-1991), “ déplafonnant ” hardiment la cotisation famille et instituant la cotisation sociale généralisée (CSG), intermédiaire entre l’impôt et la cotisation sociale. L’institution d’un impôt négatif par le gouvernement Jospin, dit “ prime pour l’emploi ”, permet d’envisager l’intégration des allocations familiales et des cotisations correspondantes dans le système d’imposition directe.
La Sécurité sociale est donc enfin prête à devenir la source essentielle d’informations pour décrire les configurations et conditions de vie des ménages. Le traitement statistique des cartes d’ayant-droit à la Sécurité sociale, convenablement normalisées, devrait permettre de suivre et d’étudier la constitution et l’éventuelle séparation des couples, mariés ou non, ainsi que la naissance et le départ du foyer des enfants successifs. Les droits ouverts par la détention d’une carte à jour intéresseront la population à la qualité de l’information collectée. L’informatisation de l’assurance-maladie et la distribution de la “ carte Vitale ” progresse de façon décisive. Parallèlement, les pouvoirs publics ont engagé la mise en place d’une “ administration en ligne ”, dont l’objectif est de simplifier l’accès des citoyens et des acteurs économiques au service public grâce à l’usage des nouvelles technologies.
Il est temps de créer un répertoire des ménages et des communautés, qui serait mis à jour “ en temps réel ”, grâce à l’utilisation, sous le contrôle de la CNIL, des fichiers dûment régionalisés
– de l’INSEE – recensement rénové, collationnement de l’état civil, répertoire individuel organisé autour du numéro de Sécurité sociale, fichier électoral,
– du fisc (impôt sur le revenu, taxe d’habitation)
– des trois grandes caisses nationales de Sécurité sociale, maladie, vieillesse, famille,
– et des changements d’adresses gérés par La Poste et/ou Electricité de France.
Un recensement général de la population, tous les cinq ans, limité à des questions élémentaires d’état civil, de liens familiaux, d’adresse et de statut professionnel, administré par voie informatique ou postale dans une majorité de cas, vérifierait la qualité du répertoire des ménages. Des agents recenseurs seraient concentrés sur les points faisant problème : immeubles et logements ayant récemment changé d’affectation, communautés, “population comptée à part”, populations défavorisées, comme SDF et RMIstes…
Ce projet simplifiera les formalités administratives et l’accès aux prestations sociales et devrait obtenir l’assentiment de la population, qui en comprendra le bien-fondé. La transparence des répertoires, c’est-à-dire la possibilité pour chacun d’en vérifier le contenu et de le corriger au besoin, dédramatisera utilement l’usage des fichiers informatiques, qui devraient devenir aussi familiers qu’aujourd’hui celui des registres d’état civil.
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